Dövlət büdcəsi və Neft Fondu arasında münasibətlərin effektivliyinin qiymətləndirilməsi

Giriş

Resurs Fondlarının idarə edilməsində 2 mühüm problemin həllini tapması çox önəmlidir. Bir tərəfdən vəsaitlərin xərclənməsinin şəffaflığı, digər tərəfdən isə xərclənən vəsaitlərin effektivliyinin təmin olunması tələb edilir.

Azərbaycan Dövlət Neft Fondunun (ARDNF) vəsaitlərinin strukturunu izləmək ictimaiyyət üçün problem deyil. İl ərzində daxil olan vəsaitlərin həcmi, daxilolma mənbələri, xərclərinin həcmi, onun dövlət büdcəsinə ayrılan hissəsi, ARDNF-nin birbaşa öz xəttilə xərcləmlərinin həcmi ictimaiyyət üçün açıq məlumatlardır. Lakin bəzi suallara sonadək cavab tapmaq çətindir. Məsələn, Fonddan dövlət büdcəsinə transfertlərin ayrılması niyə məqsədli deyil və konkret proqram və tədbirlərin maliyyələşdirilməsinə yönəldilmir? Ayrılan vəsaitlərin effektivliyini və nəticəliliyini qiymətləndirmək üçün mexanizmlər mövcuddurmu? ARDNF-dən dövlət büdcəsinə vəsaitin ayrılması, köçürmələrin məbləğinin müəyyən olunması ilə bağlı hüquqi müddəa və normalar varmı?

Bu sualların cavabları müsbət deyil. ARDNF-dən dövlət büdcəsinə köçürmələr məqsədli deyil və təyinatı öncədən bəlli olmadan büdcəyə köçürülür. Əgər Fonddan köçürmələr konkret proqramlar və layihələr üzrə aparılmırsa, o halda bu vəsaitlərin dövlət büdcəsinin kəsirinin örtülməsi mənbələrindən biri kimi də göstərilməsi mükün idi.

Hazırda nə qüvvədə olan “Büdcə sistemi haqqında” Qanunda, nə də ARDNF-nin fəaliyyətini tənzimləyən qanunvericilik aktlarında (ARDNF-nin Əsasnaməsi, “Neft-qaz gəlirlərinin idarə edilməsi üzrə uzunmüddətli Strategiya” və s.) Fondla dövlət büdcəsi arasında münasibətləri dəqiq reqlamentləşdirən hüquqi normalar yoxdur. Bunun nəticəsidir ki, son 15 ildə Neft Fondu vasitəsilə büdcəyə köçürmələrin məbləği çox kəskin şəkildə artıb-azalıb.

Beynəlxalq Valyuta Fondunun “Maliyyə-büdcə sferasında şəffaflığın təmin edilməsi üzrə Rəhbərlik” və “Resurs gəlirlərindən daxilolmaların şəffaflığının təmin edilməsi üzrə Vəsait” adlı sənədlərində bu münasibətlərin tənzimlənməsi ilə bağlı tövsiyyələr əks olunub. Məsələn, “Maliyyə-büdcə sferasında şəffaflığın təmin edilməsi üzrə Rəhbərlik”də qeyd edilir ki, müxtəlif büdcə səviyyələri arasında gəlirlərin bölüşdürülməsi və ya transfertlərin ötürülməsi yayğın meyarlar və danışıqlara söykənməməli, dəqiq meyarlara əsaslanmalıdır. Lakin müəyyən ölkələrin təcrübəsində transfertlərin illik məbləği sabit olmur və şəffaf mexanizmlərə əsaslanmır. Daha şəffaf variant odur ki, büdcələrarası transfertlərin həcmi müəyyən formulaya əsaslanmalı və bu formula dəqiq parametrlərə söykənməlidir. Transfertlərin həcminin dəqiqləşdirilməsi ilə bağlı meyalar ictimaiyyət üçün açıq olmalıdır.

“Resurs gəlirlərindən daxilolmaların şəffaflığının təmin edilməsi üzrə Vəsait”də isə qeyd edilir ki, resurs fondları ilə bağlı ən yaxşı praktika fonddan birbaşa xərcləmələri yol verilməməsidir. Yəni bütün ayırmaların istisnasız olaraq büdcə çərçivəsində xərclənməsi məqsədəuyğundur. Birbaşa fond vasitəsilə xərclənmənin əsas riski odur ki, bir tərəfədn ikili büdcə sistemi yaranır, digər tərəfdən isə həmin xərcləmələrin şəffaflığına və hesabatlılığına nəzarət etmək dövlət büdcəsinə nisbətən daha çətindir. Amma əgər birbaşa xərcləmələr bir təcrübə olaraq tətbiq edilirsə, o halda həmin vəsaitlərin təyinatı dəqiq müəyyən edilməli, həm də qanunverici orqan bu xərcləmələri təftiş etmək hüququna malik olmalıdır.

Bu analitik sənəd məhz BVF ekspertlərinin yanaşmaları və müxtəlif ölkələrin təcrübəsi əsasında ARDNF və dövlət büdcəsi arasında münasibətlərin qiymətləndirilməsinə həsr edilib.

1. Dövlət Neft Fondunun fəaliyyəti: qısa icmal

Azərbaycan Respublikası Dövlət Neft Fondu (ARDNF) ölkə prezidentinin 29 dekabr 1999-cu il tarixli fərmanı təsis edilmişdi[1]. Bundan tam 1 il sonra - 29 dekabr 2000-ci il tarixdə dövlət başçısının başqa bir fərmanı ilə ARDNF-nin Əsasnaməsi təsdiqlənmişdir[2]. Sənədə görə, Fondun əsas vəzifəsi ölkə vətəndaşlarının bugünkü və gələcək nəsillərinin mənafeyi naminə beynəlxalq neft-qaz sazişləri çərçivəsində əldə olunan vəsaitlərin yığımını və səmərəli idarə olunmasını təmin etməkdir. Əsasnamədə qeyd edilir ki, Fondun vəsaitinin istifadəsinə ölkə prezidenti sərəncam verir. Eyni zamanda, Fonddan ölkənin sosial-iqtisadi tərəqqisi naminə ən mühüm ümummilli problemlərin həllinə və strateji əhəmiyyətli infrastruktur obyektlərinin inşasına (rekonstruksiyasına) sərf oluna bilər.

Neft və qaz gəlirlərinin idarə olunması üzrə uzunmüddətli strategiya[3] Sənədində Fondun vəsaitlərinin istifadəsinə dair müddəalar daha da konkretləşdirilib. Strategiyaya görə, neft və qaz gəlirlərindən daxilolmalar zirvə səviyyəsinə çatdıqda onların 25 faizdən az olmayan hissəsi yığıma yönəldilir, investisiya yönümlü xərclər hər il üçün tərtib olunan ortamüddətli Dövlət İnvestisiya Proqramı çərçivəsində həyata keçirilir.

Strategiyada neft-qaz gəlirlərinin istifadəsi üçün əsas prioritetlər istiqamətlər kimi aşağıdakılar müəyyən edilib:

iqtisadiyyatın qeyri-neft sektorunun, regionların, kiçik və orta sahibkarlığın inkişafı;
infrastruktur sahələrin genişmiqyaslı inkişafı;
yoxsulluğun azaldılması üzrə tədbirlərin həyata keçirilməsi və digər sosial problemlərin həlli;
iqtisadiyyatın intellektual və texnoloji bazasının səviyyəsinin yüksəldilməsinin stimullaşdırılması;
"insan kapitalı"nın inkişafı (yüksək ixtisaslı kadrların hazırlanması (o cümlədən xarici ölkələrdə), kadrların professionallıq səviyyəsinin artırılması);
ölkənin müdafiə qabiliyyətinin gücləndirilməsi;
azad edilmiş ərazilərin yenidən qurulması və məcburi köçkünlərin doğma yurdlarına qaytarılması ilə bağlı tədbirlərin həyata keçirilməsi

ARDNF-nin vəsaitlərinin istifadəsini hüquqi baxımdan reqlamentləşdirən daha bir sənəd “Dövlət Neft Fondunun illik gəlir və xərclər proqramının (büdcəsinin) tərtibi və icrası Qaydalarıdır”[4]. Sənəd ARDNF-nin büdcəsinin gəlir mənbələri üzrə formalaşması və vəsaitlərin konkret istiqamətlər üzrə istifadəsi, həmçinin büdcəsinin tərtib və təsdiq olunması ilə bağlı hüquqi çərçivələri müəyyənləşdirir.

2. Neft Fondu və dövlət büdcəsi arasında qarşılıqlı münasibətlər: hüquqi aspektlər

Qüvvədə olan büdcə qanunverciliyində dövlət büdcəsi və Dövlət Neft Fondu arasında münasibətləri aydın, həmçinin dəqiq prinsip və meyarlar əsasında tənzimləyən müddəalar mövcud deyil. Məsələn, Fonddan büdcəyə transfertlər dövlət büdcəsinin gəlir mənbəyidir yoxsa büdcə kəsirini maliyyələşdirmək üçün mənbə? Əgər gəlir mənbələrindən biridirsə, o halda “Büdcə sistemi haqqında” Qanunun[5] 9-cu maddəsində dövlət büdcəsinin gəlir mənbələrindən biri kimi Fondun transfertlərinin də ayrıca əks etdirilməsi daha məqsədəuyğun olardı. Yox əgər bu transfertlər büdcə kəsirinin örtülməsi mənbələrindən biridirsə, o halda Qanunun 24-cü maddəsində kəsrin maliyyələşdirmə mənbəyi olaraq Fonddan transfertlərinin qeyd edilməsi vacib olardı. Büdcə qanunvericiliyi Neft Fondundan büdcəyə transfertlərin məbləğinə indiyədək heç bir məhdudiyyət qoymayıb. Ona görə son 15 ildə bəzi illərdə Fondunun cari il üzrə büdcəsi tam həcmdə, bəzi illərdə isə 30-35%-i dövlət büdcəsinə köçürülüb.

Yalnız 2018-ci ilin iyun ayında “Büdcə sistemi haqqında” Qanuna edilən əlavələr neft gəlirlərindən istifadəyə məhdudiyətlər qoymağı nəzərdə tutur. Yeni qaydaya əsasən, Maliyyə Nazirliyi hər il dövlət büdcəsi vasitəsilə xərclənə biləcək neft gəlirlərinin həcmini müəyyən edəcək. Lakin təklif olunan qayda bilavasitə Neft Fondunun deyil, neft sektorunun vergi ödənişləri də daxil olmaqla bütün icmal büdcənin bütün neft gəlirlərindən istifadəyə kəmiyyət məhdudiyyət qoymağı nəzərdə tutur. Büdcə qaydasına əsasən, xərclənə bilən neft gəlirlərinin həcmininin hesablanması üçün Formul aşağıdakı kimidir:

Proqnozlaşdırılan maliyyə ilinin əvvəlinə xalis maliyyə aktivlərinin 30%-i və proqnozlaşdırılan maliyyə ili ərzində əldə olunan neft gəlirlərinin fərqi tapılır;
İki göstəricinin fərqi nəticəsində əldə olunan rəqəmin 20% hesablanır və həmin 2 göstəricidən ən kiçiyinin üzərinə əlavə edilir.

Təklif olunan mexanizm elədir ki, nəzəri olaraq neft sektorunun vergi ödənişləri azaldığı şəraitdə Neft Fondunun büdcəyə transfertlərinin həcmi artırmaq hesabına da büdcə məhdudiyyəti ilə bağlı qanunvericiliyin tələbinə əməl etmək mümkündür. Əlavə olaraq, təklif olunan mexanizm neftin nisbətən aşağı qiymətləri (məsələn, 50-55 dollar) olduğu şəraitdə Neft Fondunun tam xərclənməsinə mane ola bilər. Nümunə kimi elə 2019-cu ilə baxmaq kifayətdir. Cari maliyə ili üzrə icmal büdcə məhz qüvvədə olan yeni büdcə qaydası əsasında tərtib edilib. Neftin qiymətinin 60 dollar olduğu şərait üçün hazırlanan hazırkı büdcəyə görə Neft Fondunun gözlənilən gəlirlərinin 74%-nin dövlət büdcəsinə köçürülməsi nəzərdə tutulur. Göründüyü kimi, əgər icmal büdcə proqnozları neftin qiyməti 55 dollarlıq səviyyəsi əsasında hazırlanmış olsa idi, Neft Fondunun ən azı 90%-ni, neftin qiyməti 50 dollar əsasında hazırlanmış olsa idi, Neft Fondunun gəlirlərini tam həcmdə büdcəyə köçürmək lazım gələrdi. Halbuki Rusiya təcrübəsində olduğu kimi, elə hüquqi mexanizmlərin seçilməsi mümkündür ki, neftin ən aşağı (40-45 dollar) qiymətləri şəraitində belə, Neft Fondunun cari maliyyə ili üzrə məcmu gəlirlərinin dövlət büdcəsi vasitəsilə xərclənən hissəsi 50%-lik həddi ötməsin. Rusiyada neftin dünya bazar qiymətinin 40 dollardan yuxarı qiymət səviyyəsində əldə olunan bütün gəlirlər Neft Fondunun yığımına gedir[6].

Vurğulamaq gərəkdir ki, hələ 2016-cı ilin dekabrında Azərbaycan hökumətinin təsdiqlədiyi iqtisadiyyatın perspektiv inkişafına dair Yol Xəritəsində Dövlət Neft Fondunun büdcə vasitəsilə istifadəsilə bağlı təklif olunan “qızıl qayda” tamamilə fərqli mexanizmlərin hazırlanmasını nəzərdə tuturdu. Həmin sənəddə “qızıl qayda” mexanizminin aşağıdadakı 4 variantdan biri əsasında tətbiq edilə biləcəyini qeyd edilmişdi. Variantlardan biri sabit köçürmə məbləğinin müəyyən edilməsini təklif edirdi. Həmin yanaşmaya görə, ARDNF-dən dövlət büdcəsinə stabil və konservativ neft qiyməti, həmçinin gözlənilən orta ixrac həcmlərinə əsasən sabit köçürmə edilə bilər. İkinci variant sabit neft qiymətinə əsasən hesablanan köçürmələrin müəyyən edilməsini nəzərdə tuturdu. Bu yanaşmaya görə, ARDNF-in köçürmələri sabit və konservativ neft qiyməti əsasında həyata keçirilə bilərdi. Üçüncü bir variant investisiyalardan əldə ediləcək sabit gəlirlər səviyyəsində transferti mümkün hesab edir. Bu yanaşmaya əsasən, dövlət büdcəsinə köçürmə ARDNF-in vəsaitlərinin idarə edilməsindən əldə olunan sabit gəlir şəklində aparıla bilərdi. Nəhayət, sonuncu variant transfertlər hesabına yalnız investisiyaların maliyyələşdirilməsini nəzərdə tutur.

“Büdcə sistemi haqqında” Qanuna büdcə qaydasının tətbiqi ilə bağlı edilən son dəyişikliklərdən göründüyü kimi, hazırda nəzərdə tutulan mexanizm Yol Xəritəsindəki 4 mümkün alternativdən heç birinə uyğun deyil.

3. Dövlət büdcəsi vasitəsilə Neft Fondunun vəsaitlərinin istifadəsi: mövcud vəziyyət[7]

Dövlət Neft Fonduna ilk vəsaitin daxil olmasından qısa müddət sonra – artıq 2003-cü ildən etibarən dövlət büdcəsinə transfertlərin köçürülməsinə start verildi.

Diaqram 1: 2003-2018-ci illərdə Dövlət Neft Fondundan dövlət büdcəsinə köçürmələr, mln. manat

İlk dəfə Fonddan büdcəyə köçürmənin məbləği 100 mln. manat təşkil etmişdir. Sonrakı illərdə bu məbləğ daima artan templə davam etmişdir. Əgər 2003-2007-ci illərdə transfertlərin məbləği 100 mln. manatdan 585 mln. manata yüksəldisə, artıq 2008-ci ildə birdən-birə 3.8 mlrd. manata, 2011-ci ildə isə 9 mlrd. manata çatdı. Son 15 ildə Fonddan büdcə köçürmələrin ən yüksək məbləği 2013-cü ildə qeydə alındı – 11.350 mlrd. manat. Sonrakı dövrlərdə, xüsusilə də dünya neft bazarlarında xam neftin qiymətinin kəskin ucuzlaşdığı 2015-2017-ci llərdə transfertlərin həcmi də kəskin azaldı və 2017-ci ildə büdcəyə cəmi 6.1 mlrd. manat transfert yönəldildi. Bu, 2011-ci ildən sonra ən aşağı məbləğ idi. 2017-ci ilin ikinci yarısından sonra neftin qiymətində baş verən artımlar yenidən hökuməti Neft Fondundan büdcəyə transfertləri artırmağa stimullaşdırdı və dövlət büdcəsinin gözlənilən icra rəqəmlərinə əsasən köçürmələrin məbləği təxminən 11 mlrd. manat təşkil edir.

Neftin qiymətindən asılı olaraq dövlət büdcəsinin mədaxil hissəsinin Dövlət Neft Fondunun transfertlərindən asılılıq səviyyəsi müxtəlif dövrlərdə fərqli olsa da, ümumilikdə son 10 ildə dövlət büdcəsinin həmin mənbədən asılılıq səviyyəsi kifayət qədər yüksək olub. Belə vəziyyəti yaranmasının əsas səbəblərindən biri məhz Fonddan büdcəyə köçürmələri məhdudlaşdıran hüquqi normaların yoxluğu olub.

Diaqram 2: 2003-2018-ci illərdə dövlət büdcəsinin Neft Fondunun transfertlərin asılılıq səviyyəsi, %-lə

Rəqəmlərdən göründüyü kimi, 2003-2007-ci llərdə Fondun transfertlərinin dövlət büdcəsinin məcmu gəlirlərində xüsusi çəkisi kifayət qədər aşağı olub 15%-i ötməyib. Lakin 2007-ci ildən sonra həm Azərbaycanda neft hasilatının birdən-birə 2 dəfəyədək artması, həm də dünya bazarında xam neftin qiymətinin hər barrel üçün 100 dolları ötməsi Neft Fondunun gəlirlərinin kəskin artımına səbəb oldu. Məsələn, əgər 2007-ci ildə Dövlət Neft Fondunun gəlirləri 2.2 mlrd. manat idisə, artıq 2008-ci ildə 7 dəfə artaraq 14.5 mlrd. manata çatmışdı. 2011-ci ildə isə Neft Fondunun təxminən 20 illik tarixində ən yüksək gəlir qeydə alınıb – 19.8 mlrd. manat. Neftin qiymətinin kəskin endiyi 2015-2017-ci illərdə isə Fondun gəlirlləri əhəmiyyətli dərəcədə azalıb və 6-7.4 mlrd. manat intervalında olub.

Neft Fondunun xərcləmələrinin böyük hissəsi həmişə dövlt büdcəsinə ayırmalarla bağlı olub və xərləmələrin az hissəsi Fondun özünün illik büdcəsi çərçivəsində istifadə edilib.

Diaqram 3: 2003-2018-ci illərdə dövlət büdcəsinə transfertlərinin Neft Fondunun xərclərində payı, %-lə

Məlumatlardan göründüyü kimi, 2017-ci il istsina olmaqla, son 10 ildə Neft Fondunun xərcləmələrinin orta hesabla 90%-i dövlət büdcəsinə transfertlərlə bağlı olub, yalnız 10%-ə yaxın hissəsi Fondun illik büdcəsi çərçivəsində müxtəlif sosial-iqtisadi layihələrin reallaşdırılmasına yönəldilib.

Dövlət büdcəsinin öz mənbələri vasitəsilə xərc öhdəliklərini yerinə yetirə bilməməsi və böyük həcmdə transfertlərin büdcəyə köçürülməsi son illərdə Neft Fondunun yığım funksiyasının əhəmiyyətli dərəcədə zəifləməsinə səbəb olub. 2005-2017-ci illərdə Dövlət Neft Fonduna 121.6 mlrd. manat vəsait daxil olub ki, ondan 90.1 mlrd. manatı və ya 74.1%-i xərclənib, 30.5 mlrd. manatı yaxud 25.9%-i isə yığıma yönəldilib. Neft Fondunun xərclənən vəsaitlərinin 77.4 mlrd. manatı və ya 86%-i dövlət büdcəsinə transfert olaraq köçürülüb, 12.7 mlrd. manatı və ya 14%-i isə Fondun öz xəttilə müxtəlif layihələrin icrasına sərf edilib.

Diaqram 4: 2005-2017-ci ilərdə Dövlət Neft Fonduna daxilolmalar və Fondun yığımları

Rəqəmlərdən göründüyü kimi, böyük neft pullarının ölkə iqtisadiyyatına daxil olmağa başladığı ilk illərdə (2006-cı il istisna olmaqla) Neft Fondunun yığım əmsalı xeyli yüksək olub. Məsələn, 2005-ci ildə daxil olan vəsaitlərin cəmi 35.3%-i xərclənib və 64.7%-i yığıma yönəldilmişdi. 2006-cı ildə Fondun cari daxilolmaları faktiki olaraq həmin maliyyə ili ərzində tam xərclənsə də (cəmi 0.5% yığım olmuşdu), 2007-2011-ci illərdə Neft Fondunun yığım əmsalı 35-64% intervalında olmuşdu. 2012-ci ildən etibarən yığım əmsalı kəskin şəkildə azalmağa başlamış və neft bazarında qiymət böhranı dövründə ən aşağı həddədək düşmüşdür. Belə ki, Neft Fondunun yığım əmsalı 2012-ci ildə 22.7%, 2013-cü ildə 9.5%, 2014-cü ildə 20.5%, 2016-cı ildə 4.1%, 2017-ci ildə isə 9.2% təşkil etmişdi. Son 6 ildə neftin qiymətinin ən aşağı həddə düşdüyü 2015-ci ildə isə nəinki yığım mümkün olmamış, maliyyə ili ərzində Neft Fondunun xərclərinin cari daxilolmaları 19% üstələməsi sayəsində yaranmış defisit Fondun ehtiyatları hesabına qapadılmışdır. Dövlət Neft Fondunun son 13 ildə (2005-2017-ci illər) yığımlar hesabına formalaşan hazırkı mövcud ehtiyatlarının dövrlər üzrə bölünməsinə baxsaq, məcmu aktivlərin 38.4%-i 2005-2009-cu illərdə, 56%-i 2010-2013-cü illərdə, cəmi 5.6%-i 2014-2017-ci illərdə akkumlyasiya olmuşdur.

Azərbaycanda Neft Fondundan büdcəyə transfertlərinin dövlət büdcəsinin gəlirlərində payını ayrı-ayrı neft ölkələri ilə müqayisə etmək müəyyən hüquqi və institusional səbəbdən problematikdir. Çünki Azərbaycanda həm milli, həm də xarici neft şirkətlərinin vergi ödəmələri birbaşa dövlət büdcəsinə ödənilir. Lakin hasilatı pay bölgüsü sazişləri çərçivəsində hökumətə çatan bütün ödənişlər (mənfəət neft və qazının satışı, tranzit gəlirlər, akrhesabı ödənişlər və s.) və aktivlərin yerləşdirilməsindən gəlirlər Neft Fonduna daxil olur. Eyni zamanda, Azərbaycan təcrübəsində Neft Fondu həm özü birbaşa xərcləmə həyata keçirə bilir, həm də dövlət büdcəsinə transfertlər etməklə xərcləmələrə imkan yaradır. Lakin Qazaxıstan[8] və Norveç kimi neft ölkələrində neft sektorundan vergi və qeyri-vergi formasında hökumətin bütün qazancları təbii resurların idarə edilməsi ilə bağlı fondlara daxil olur, yalnız parlamentin qərarı əsasında transfert formasında dövlət büdcəsinə köçürülür. Rusiyada[9] Azərbaycanda olduğu kimi neft-qaz sektorunun vergiləri dövlət büdcəsinə, xam neftin hər barrel üçün 40 ABŞ dollaırndan əlavə qazanclar isə Neft Fonduna (Rifah Fondu adlanır) köçürülür. Lakin hər 3 ölkəni Azərbaycandan fərləndirən 3 mühüm fərq var: (i) bu ölkələrdə neft fondlarının dövlət büdcəsindən kənar avtonom olaraq hansısa layihələri maliyyələşdirmək təcrübəsi yoxdu. Qazaxıstan və Norveçdə neft fondu Mərkəzi Bankın, Rusiyada isə Maliyyə Naziriliyinin sərəncamındadır; (ii) Bu ölkələrdə Neft Fondu ayrıca təsisat olaraq mövcud deyil. Sadəcə Qazaxıstan və Norveçdə neft fondu Mərkəzi Bankın, Rusiyada isə Maliyyə Naziriliyinin sərəncamındadır; (iii) Azərbaycanda Neft Fondundan dövlət büdcəsinə köçürmənin həcmi prezident, qeyd olunan 3 ölkədə isə parlament tərəfindən təsdiqlənir.

Qeyd olunanları fərqələri nəzərə alsaq, neft gəlirlərinin büdcə vasitəsilə xərclənməsinə dair ölkələrarası müqayisə aparmaq üçün bütün neft gəlirlərinin büdcə mədaxilinə nisbətinə baxmaq lazım gəlir.

Diaqram 5: 2017-ci ildə 4 ölkədə neft-qaz gəlirlərinin dövlət büdcəsində payı, %

Məlumatlardan göründüyü kimi, 2017-ci ildə Norveçdə[10] büdcənin neftdən asılılığı cəmi 18%, Rusiyada[11] isə 40% ətrafında olub. Azərbaycanda[12] və Qazaxıstanda[13] isə həmin göstərici təxminən eyni – 47% təşkil edib. Eyni zamanda, Azərbaycanda dövlət büdcəsinin neft gəlirlərinin 75%-i bilavasitə Neft Fondunun transfertləri, cəmi 25%-i neft-qaz şirkətlərinin vergiləri hesabına formalaşıb. Mütləq ifadədə isə büdcə vasitəsilə neft gəlirlərinin istifadəsi Rusiyada qeydə alınıb və 98.4 mlrd. dollar təşkil edib. Bu göstərici Norveçdə 30, Qazaxıstanda 13.8, Azərbaycnda 4.6 mlrd. dollar təşkil edib.

Amma nəzərə alaq ki, 2017-ci illər dövlət büdcəsi vasitəsilə neft gəlirlərinin ən aşağı il olub. 2018-ci ildə mütləq ifadədə bu göstərici 80%-dən çox artıb və məcmu dövlət büdcəsi gəlirlərinin 59 %-ni təşkil edib.

4. Dövlət büdcəsi və Neft Fondu arasında münasibətlərin təkmilləşdirilməsi imkanları

Büdcə proseslərini tənzimləyən əsas qanunda – “Büdcə sistemi haqqında” Qanunda[14] dövlət büdcəsi və Neft Fondu arasında münasibətləri tənzimləyən dəqiq norma və mexanizmlər müəyyən edilməyib. Məsələn, Neft Fondunun cari gəlirlərinin hansı hissəsi maliyyə ili ərzində xərclənə, hansı hissəsi yığıma yönəldilə bilər, Fondun illik gəlirlərinin dövlət büdcəsinə köçütülən məbləğinin maksimum hədd nə qədər ola bilər, dövlət büdcəsinin gəlirlərində Fondun transfertlərinin maksimum xüsusi çəkisi nə qədər ola bilər? Adıçəkilən qanunda bu cür tənzimləyici və ya məhdudlaşdırıcı normalar mövcud deyil. Ona görə də icmal büdcə ilə bağlı təqdim edilən məlumatlarından göründüyü kimi son 15 ildə Neft Fondu vasitəsilə büdcəyə köçürmələrin məbləği çox kəskin şəkildə artıb-azalıb. Eyni zamanda, nə Neft Fondunun Əsasnaməsində[15], nə də Fondun illik gəlir və xərclərinin tərtibi qaydalarında[16] da anoloji hüquqi normalar nəzərdə tutulmur. Yalnız “Neft-qaz gəlirlərinin idarə edilməsi üzrə uzunmüddətli Strategiya”da[17] qeyd edilir ki, neft və qaz gəlirlərindən daxilolmalar zirvə səviyyəsinə çatdıqda onların 25 faizdən az olmayan hissəsi yığıma yönəldilir. Lakin bu müddəa da qeyri-müəyyəndir, çünki heç bir hüquqi sənəddə neft və qaz gəlirlərindən daxilolmaların hansı həddinin “zirvə səviyyəsi” olduğu müəyyən ediıməyib və bu baxımdan 25%-lik yığın normasının tətbiqi üçün bəlli bir tarix mövcud deyil. Öz növbəsində, bu müddəa da bilavasitə dövlət büdcəsi və Neft Fondu arasında münasibətlərin tənzimlənməsini ehtiva etmir.

Resurs fondlarının xərclənməsi və dövlət büdcəsi ilə həmin fondlar arasında münasibətlərin tənzimlənməsi üçün məqbul müxanizmlər Beynəlxalq Valyuta Fondu tərəfindən işlənmiş 2 sənəddə əks olunub. Söhbət “Maliyyə-büdcə sferasında şəffaflığın təmin edilməsi üzrə Rəhbərlik”[18] və “Resurs gəlirlərindən daxilolmaların şəffaflığının təmin edilməsi üzrə Vəsait”[19] adlı sənədlərdən gedir. “Maliyyə-büdcə sferasında şəffaflığın təmin edilməsi üzrə Rəhbərlik”də qeyd edilir ki, müxtəlif büdcə səviyyələri arasında gəlirlərin bölüşdürülməsi və ya transfertlərin ötürülməsi yayğın meyarlar və danışıqlara söykənməməli, dəqiq meyarlara əsaslanmalıdır. Lakin müəyyən ölkələrin təcrübəsində transfertlərin illik məbləği sabit olmur və şəffaf mexanizmlərə əsaslanmır. Daha şəffaf variant odur ki, büdcələrarası transfertlərin həcmi müəyyən formulaya əsaslanmalı və bu formula dəqiq parametrlərə söykənməlidir. Transfertlərin həcminin dəqiqləşdirilməsi ilə bağlı meyalar ictimaiyyət üçün açıq olmalıdır.

“Resurs gəlirlərindən daxilolmaların şəffaflığının təmin edilməsi üzrə Vəsait”də qeyd edilir ki, resurs fondları ilə bağlı ən yaxşı praktika fonddan birbaşa xərcləmələri yol verilməməsidir. Yəni bütün ayırmaların istisnasız olaraq büdcə çərçivəsində xərclənməsi məqsədəuyğundur. Birbaşa fond vasitəsilə xərclənmənin əsas riski odur ki, bir tərəfədn ikili büdcə sistemi yaranır, digər tərəfdən isə həmin xərcləmələrin şəffaflığına və hesabatlılığına nəzarət etmək dövlət büdcəsinə nisbətən daha çətindir. Amma əgər birbaşa xərcləmələr bir təcrübə olaraq tətbiq edilirsə, o halda həmin vəsaitlərin təyinatı dəqiq müəyyən edilməli, həm də qanunverici orqan bu xərcləmələri təftiş etmək hüququna malik olmalıdır.

BVF ekspertlərinin bu təklifinin reallaşması üçün mümkün variantladan biri Avstraliyada istifadə edilən təcrübədir. Bu təcrübə resurs gəliriləri əsasında məqsədli fondların yaradılmasını nəzərdə tutur[20]. Avstraliyada “Gələcək Nəsillər Fondu”u 4 məqsədli fondun maliyyələşdirilməsinə məsuldur. Həmin fondlara daxildir: “Fiziki Məhdudiyyətlilərə Qayğı Fondu” (The Disability Care Australia Fund), “Milli İnfrastruktur Fondu” (Building Australia Fund), “Təhsil İnvestisiya Fondu” (Education Investment Fund), “Tibbi Tədqiqatlar Fondu” (The Medical Research Future).

“Fiziki Məhdudiyyətlilərə Qayğı Fondu” 2014-cü ildə yaradılıb və fiziki məhdudiyyəti olan ölkə vətəndaşlarının, onların ailələlərinin sosial müdafiəsinə dəstək verir. Qurumun fəaliyyəti “Əlillərə qayğı haqqında” Qanunla tənzimlənir.

“Təhsil İnvestisiya Fondu”nun əsas mandatı ali təhsilə, təhsil sahəsində tədqiqatların, həmçinin peşə-ixtisas təhsilinə əsaslı kapital qoyuluşunun dəstəklənməsidir. 2018-ci ilin ilk yarısının yekunlarına əsasən Fondun sözügedən istiqamətlərə ümumi investisiyasının həcmi 3.9 mlrd. dollar səviyyəsində qiymətləndirilir.

“Milli İnfrastruktur Fondu” 2008-ci ildə yaradılıb və əsas mandatı Avstarliya hökumətinin ölkə boyu infrastrukturun qurulması ilə bağlı öhdəliklərinə sərmayə dəstəyi göstərməkdir. Fond indiyədək nəqliyyat-kommunikasiya və su təminatı kimi istiqamətlərə investisiyalar ayrırıb. Qurumun fəaliyyəti “Avstraliya İnfrastruktur Fondu haqqında” Qanunla tənzimlənir.

Nəhayət, “Tibbi Tədqiqatlar Fondu” 2015-ci ildə yaradılıb və əsas mandatı səhiyyə sahəsində tədqiqatların və innovasiyaların tətbiqinin dəstəklənməsidir. Fondun fəaliyyəti “Tibbi Tədqiqatlar üzrə Gələcək Nəsillər Fondu haqqında” Qanunla tənzimlənir.

Qazaxıstan Neft Fondunun da timsalında son 10 ildə məqsədli transfertlərdən yararlanmaq təcrübəsi olub. Məsələn, 2009-cu ildə kommersiya banklarının kapitalizasiyanın artırılması, tikintisi başa çatmamış əmlaklarla bağlı problemlərin həlli, aqrar-sənaye kompleksinin, innovativ layihələrin və kiçik-orta sahibkarların dəstəklənməsi üçün konkret qurumlara məqsədli vəsailər ayrılıb. 2014-cü ildə yenidən bir neçə konkret layihə və dövlət proqramının (məsələn, “Nurlu yol” Dövlət Proqramı) maliyyələşdirilməsinə təyinatlı vəsaitlər yönəldilib. Bu dəstək əsasən kiçik-orta sahibkarların dəstəklənməsi və problemli kreditlərin təmizlənməsi yolu ilə bank sektorunda sağlamlaşdırma ilə əlaqədar olmuşdur[21].

Digər bir nümunə Norveçin neft-qaz gəlirləri hesabına yaratdığı Pensiya Fondudur. Fondun 2016-2017-ci il üzrə hesabatında qeyd edilir ki, hökumətin xərclədiyi büdcə üçün aktivlərin idarə edilməsindən əldə olunan gəlir çərçivəsndə istifadə edilə bilər. 2016-ci ilin sonunadək qüvvədə olan qanunvericiliyə görə, bir il ərzində büdcə vasitəsilə Fondun aktivlərinin maksimum 4%-i qərər istifadə edilə bilərdi. 2017-ci ildən həmin məhdulaşdırıcı normativ 3%-ə endirilib. Məsələn, əgər Fondun aktivləri 1 trln. Dollardırsa, il ərzində büdcəyə maksimum 40 mlrd. dollar transfer edilə bilərdi. 2016-cı ildə Fondun aktivlərinin gəlirliliyi 6.9% olub. Deməli, həmin il əldə olunan gəlirlərin 4%-lik hissəsi xərclənmək üçün icmal büdcəyə köçürülüb, yerdə qalan 2.9%-lik hissə isə yığıma yönəldilib[22].

Məsələn, 2017-ci ildə “makroiqtisadi sabitliyin təmin edilməsi” adı ildə Mərkəzi Banka 2.3 mlrd. dollar transfert edildi. Amma bu maliyyələşmədə vəsaitin təyinatı çox dəqiq müəyyən edilərək məqsədli olmalı idi. Əgər hökumətin xarici öhdəliklərinin qapadılması və ya məzənnə sabitliyinin təmin edilməsi üçün idisə, hər bir xərc maddəsi üzrə transfertlərin məbləğinin dəqiq göstərilməsi Fondun fəaliyyətinin şəffaflığı baxımından çox önəmli addım olardı. Əlavə olaraq, bu cür məqsədli, konkret layihə və proqramların maliyyələşdirilməsi üçün transfertlərin ayrılmasına məhdudlaşıdırıcı hüquqi və tənzimləyici normaların olmaması makroitisadi riskllər daşıyır. Belə məlum olur ki, istənilən iqtisadi böhran şəraitində hökumət hətta parlamentlə öncədən geniş müzakirələr aparmadan istənilən məbləğdə transfertləri təkcə dövlət büdcəsinə deyil, müxtəlif dövlət təsisatlarına ayıra bilər və bunun üçün hüquqi maneə mövcud deyil.

Qeyd etmək vacibdir ki, resurs fondlarından xərclənmə ilə bağlı prinsiplər rifah fondlarının idarə edilməsi ilə bağlı “Santyaqo Prinsipləri” tərəfindən müəyyən olunur. Sənəddə qeyd edilir ki, rifah fondlarından vəsaitin götürülməsi (transfertlər) dəqiq müəyyən edilmiş və cəmiyyətə bəyan olunmuş siyasətə əsaslanmalıdır. Sənədə görə, hökumət adından rifah fondlarından götürülən vəsaitlərlə bağlı tamamilə aşkarlıq olmalıdır[23].

NHMT İB –nin ekspert qrupu

[1] http://www.e-qanun.az/framework/5261

[2] http://www.e-qanun.az/framework/148

[3] http://www.e-qanun.az/framework/6336

[4] http://www.e-qanun.az/framework/2747

[5] http://www.e-qanun.az/framework/1126

[6] Бюджетные правила как инструмент сбалансированной бюджетной политики. https://www.csr.ru/news/byudzhetnye-pravila-kak-instrument-sbalansirovannoj-byudzhetnoj-politiki/

[10] https://www.statsbudsjettet.no/Revidert-budsjett-2017/English/

[11] https://www.minfin.ru/ru/statistics/fedbud/?id_65=80041&page_id=3847&popup=Y&area_id=65

[14] http://www.e-qanun.az/framework/1126

[15] http://www.e-qanun.az/framework/148

[16] http://www.e-qanun.az/framework/2747